1 Die An­trag­stel­ler wen­den sich ge­gen ei­ne Än­de­rung der Ent­schä­di­gungs­sat­zung der An­trags­geg­ne­rin, die "Frak­tio­nen aus Ver­tre­tern er­kenn­ba­rer ver­fas­sungs­feind­li­cher Par­tei­en/Ver­ei­ni­gun­gen" von Frak­ti­ons­zu­wen­dun­gen ge­mäß § 36a Abs. 4 der Hes­si­schen Ge­mein­de­ord­nung (HGO) aus­schlie­ßt.

2 § 5 der Ent­schä­di­gungs­sat­zung der An­trags­geg­ne­rin re­gelt Zu­wen­dun­gen an die Frak­tio­nen der Stadt­ver­ord­ne­ten­ver­samm­lung. In der bis zum 31. Ja­nu­ar 2017 gel­ten­den Fas­sung lau­te­te er:
"(3) Für den bei ih­rer Ar­beit ent­ste­hen­den Auf­wand er­hal­ten die Frak­tio­nen ei­ne jähr­li­che Zah­lung, die sich aus ei­nem So­ckel­be­trag von 150 € so­wie ei­nem wei­te­ren Be­trag von 40 €/Mit­glied zu­sam­men­setzt. Über die Ver­wen­dung die­ser Gel­der ist jähr­lich Rech­nung zu le­gen, die zu­läs­si­gen Aus­ga­ben sind ent­spre­chend den 'Richt­li­ni­en für die Be­stim­mungs­ge­mä­ße Ver­wen­dung von Frak­ti­ons­zu­wen­dun­gen' be­schränkt. Gel­der, de­ren ord­nungs­ge­mä­ße Ver­wen­dung nicht nach­ge­wie­sen wird, sind zu­rück­zu­zah­len."

3 Am 27. Ja­nu­ar 2017 be­schloss die Stadt­ver­ord­ne­ten­ver­samm­lung der An­trags­geg­ne­rin ei­ne Än­de­rungs­sat­zung, die § 5 Abs. 3 der Ent­schä­di­gungs­sat­zung mit Wir­kung vom 1. Fe­bru­ar 2017 um fol­gen­den Satz er­gänz­te:
"Aus­ge­nom­men da­von sind Frak­tio­nen aus Ver­tre­tern er­kenn­bar ver­fas­sungs­feind­li­cher Par­tei­en/Ver­ei­ni­gun­gen."

4 Die Be­grün­dung der Be­schluss­vor­la­ge führ­te aus, das Ur­teil des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts vom 17. Ja­nu­ar 2017 - 2 BvB 1/13 - ha­be die Ver­fas­sungs­feind­lich­keit der Na­tio­nal­de­mo­kra­ti­schen Par­tei Deutsch­lands (NPD) fest­ge­stellt. Die­se eben­so zu be­han­deln wie Par­tei­en, die auf dem Bo­den der frei­heit­lich de­mo­kra­ti­schen Grund­ord­nung stün­den, sei will­kür­lich. Das recht­fer­ti­ge es, die NPD-Frak­ti­on so­wie Frak­tio­nen an­de­rer ver­fas­sungs­feind­li­cher Par­tei­en oder (Wäh­ler-)Ver­ei­ni­gun­gen von kom­mu­na­len Zu­wen­dun­gen aus­zu­schlie­ßen. Am 31. Ja­nu­ar 2017 wur­de die ge­än­der­te Ent­schä­di­gungs­sat­zung be­kannt ge­macht.

5 Am 1. Fe­bru­ar 2017 ha­ben die An­trag­stel­ler ei­nen Nor­men­kon­troll­an­trag ge­stellt und gel­tend ge­macht, § 5 Abs. 3 Satz 4 der Ent­schä­di­gungs­sat­zung ver­sto­ße ge­gen Art. 3 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 GG so­wie ge­gen Art. 21 Abs. 1 und Art. 28 Abs. 1 GG.

6 Der Hes­si­sche Ver­wal­tungs­ge­richts­hof hat dem Nor­men­kon­troll­an­trag mit Ur­teil vom 5. April 2017 statt­ge­ge­ben und § 5 Abs. 3 Satz 4 der Ent­schä­di­gungs­sat­zung für un­wirk­sam er­klärt. Ne­ben der An­trag­stel­le­rin zu 1 sei­en auch die An­trag­stel­ler zu 2 bis 5 an­trags­be­fugt, weil sie durch die Be­nach­tei­li­gung ih­rer Frak­ti­on mög­li­cher­wei­se mit­tel­bar in ih­rer Man­dats­frei­heit und ih­rer Man­dats­gleich­heit be­ein­träch­tigt wür­den. Der Nor­men­kon­troll­an­trag sei auch be­grün­det. § 5 Abs. 3 Satz 4 der Ent­schä­di­gungs­sat­zung ver­sto­ße ge­gen Art. 3 Abs. 1 GG. § 36a Abs. 4 HGO ver­mitt­le den Frak­tio­nen der Stadt­ver­ord­ne­ten­ver­samm­lung in Ver­bin­dung mit dem all­ge­mei­nen Gleich­heits­satz ei­nen An­spruch auf gleich­be­rech­tig­te Teil­ha­be an den Haus­halts­mit­teln, die für Frak­ti­ons­zu­wen­dun­gen zur Ver­fü­gung ge­stellt wor­den sei­en. Frak­tio­nen aus Ver­tre­tern er­kenn­bar ver­fas­sungs­feind­li­cher Par­tei­en/Ver­ei­ni­gun­gen von sol­chen Zu­wen­dun­gen aus­zu­schlie­ßen, wi­der­spre­che dem Ver­bot der Be­nach­tei­li­gung we­gen po­li­ti­scher An­schau­un­gen ge­mäß Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG und sei un­ver­hält­nis­mä­ßig.

7 Das Be­nach­tei­li­gungs­ver­bot ent­fal­le nicht schon we­gen der ver­fas­sungs­recht­li­chen Grund­ent­schei­dung für ei­ne wehr­haf­te De­mo­kra­tie. Ei­ne Be­nach­tei­li­gung we­gen der po­li­ti­schen Aus­rich­tung ei­ner Par­tei oder Ver­ei­ni­gung sei erst zu­läs­sig, wenn die­se ge­mäß Art. 21 Abs. 2 GG [in der sei­ner­zeit gel­ten­den Fas­sung] oder Art. 9 Abs. 2 GG als ver­fas­sungs­wid­rig ver­bo­ten wor­den sei. Aus dem Ur­teil des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts vom 17. Ja­nu­ar 2018 er­ge­be sich nichts an­de­res; es zei­ge nur die Mög­lich­keit auf, Zu­wen­dun­gen ge­setz­lich - nach ent­spre­chen­der Ver­fas­sungs­än­de­rung - aus­zu­schlie­ßen.

8 Un­ab­hän­gig da­von sei die Be­nach­tei­li­gung der be­trof­fe­nen Frak­tio­nen auch un­ver­hält­nis­mä­ßig. Das zur Dif­fe­ren­zie­rung ver­wen­de­te Kri­te­ri­um sei un­ge­eig­net, den Zweck der Un­gleich­be­hand­lung zu för­dern, weil der Zu­wen­dungs­aus­schluss nur die kom­mu­na­len Frak­tio­nen und nicht die hin­ter ih­nen ste­hen­den Par­tei­en oder Ver­ei­ni­gun­gen be­tref­fe. Das Dif­fe­ren­zie­rungs­kri­te­ri­um wer­de auch nicht durch ei­nen sach­li­chen Grund ge­tra­gen. Der Be­darf an Zu­wen­dun­gen zur Frak­ti­ons­ge­schäfts­füh­rung hän­ge nicht von den po­li­ti­schen Über­zeu­gun­gen der Frak­ti­ons­mit­glie­der ab. Schlie­ß­lich ste­he die Un­gleich­be­hand­lung au­ßer Ver­hält­nis zum da­mit ver­folg­ten Ziel und sei des­halb un­an­ge­mes­sen. Als Un­ter­glie­de­rung der Stadt­ver­ord­ne­ten­ver­samm­lung ge­hör­ten die kom­mu­na­len Man­dats­trä­ger und de­ren Frak­tio­nen zum staat­li­chen Be­reich. Selbst wenn sie er­kenn­bar ver­fas­sungs­feind­li­che Auf­fas­sun­gen ver­trä­ten, dür­fe dies erst nach ei­nem Ver­bot ih­rer Par­tei oder Ver­ei­ni­gung ge­mäß Art. 21 Abs. 2 und Art. 9 Abs. 2 GG Fol­gen für ih­re Man­dats­aus­übung ha­ben. Da­von ge­he auch § 35 Abs. 1 Satz 1 des Hes­si­schen Kom­mu­nal­wahl­ge­set­zes (KWG) aus.

9 Mit ih­rer Re­vi­si­on macht die An­trags­geg­ne­rin gel­tend, das an­ge­grif­fe­ne Ur­teil wen­de Art. 3 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG un­zu­tref­fend an. Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG las­se Dif­fe­ren­zie­run­gen aus be­son­ders ge­wich­ti­gen Grün­den zu und wer­de durch kol­li­die­ren­des Ver­fas­sungs­recht wie das Rechts­staats­prin­zip und die Grund­ent­schei­dung für ei­ne wehr­haf­te De­mo­kra­tie be­schränkt. Letz­te­re schlie­ße den Schutz der frei­heit­li­chen de­mo­kra­ti­schen Grund­ord­nung ein. Art. 21 Abs. 2 GG ste­he dem Zu­wen­dungs­aus­schluss nicht ent­ge­gen. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ha­be ge­klärt, dass ver­fas­sungs­feind­li­che, wenn auch nicht ver­bo­te­ne Par­tei­en ge­setz­lich von staat­li­chen Zu­wen­dun­gen aus­ge­schlos­sen wer­den dürf­ten. Da die Kom­mu­nen kei­ne Ver­fas­sungs- oder Ge­set­zes­än­de­rung her­bei­füh­ren könn­ten, müs­se ih­nen zu­ge­stan­den wer­den, den Zu­wen­dungs­aus­schluss auf­grund ih­res Selbst­ver­wal­tungs­rech­tes ge­mäß Art. 28 Abs. 2 GG und ih­res Er­mes­sens ge­mäß § 36a Abs. 4 Satz 1 HGO zu re­geln. Je­den­falls seit der Ein­fü­gung von Art. 21 Abs. 3 und 4 GG in das Grund­ge­setz müs­se es mög­lich sein, kom­mu­na­le Frak­tio­nen von ver­fas­sungs­feind­li­chen Par­tei­en, die nach Art. 21 Abs. 3 und 4 GG von der Par­tei­en­fi­nan­zie­rung aus­ge­schlos­sen wer­den dürf­ten, ih­rer­seits von kom­mu­na­len Frak­ti­ons­zu­wen­dun­gen aus­zu­neh­men. Dies gel­te um­so mehr, als Par­tei­en und Frak­tio­nen im kom­mu­na­len Be­reich eng mit­ein­an­der ver­floch­ten sei­en. Das Ge­bot streng for­ma­ler Wahl­rechts­gleich­heit ge­mäß Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG gel­te nicht für kom­mu­na­le Frak­tio­nen, son­dern nur für die ein­zel­nen Man­dats­trä­ger.

10 Die An­trags­geg­ne­rin be­an­tragt,
das Ur­teil des Hes­si­schen Ver­wal­tungs­ge­richts­hofs vom 5. April 2017 zu än­dern und die An­trä­ge ab­zu­leh­nen.

11 Die An­trag­stel­ler be­an­tra­gen,
die Re­vi­si­on zu ver­wer­fen, hilfs­wei­se zu­rück­zu­wei­sen.

12 Sie ver­tei­di­gen das an­ge­grif­fe­ne Ur­teil. Es sei je­den­falls im Er­geb­nis rich­tig, weil die an­ge­grif­fe­ne Vor­schrift ver­fah­rens­feh­ler­haft be­schlos­sen wor­den sei.

13 In der münd­li­chen Ver­hand­lung vor dem Se­nat hat die An­trags­geg­ne­rin mit­ge­teilt, der An­trag­stel­ler zu 5 ha­be sein Man­dat in der Stadt­ver­ord­ne­ten­ver­samm­lung nie­der­ge­legt. Dar­auf­hin ha­ben der An­trag­stel­ler zu 5 und die An­trags­geg­ne­rin den Rechts­streit be­züg­lich die­ses An­trag­stel­lers über­ein­stim­mend für in der Haupt­sa­che er­le­digt er­klärt.

14 So­weit das Ver­fah­ren den An­trag­stel­ler zu 5 be­trifft, war es auf­grund der über­ein­stim­men­den Er­le­di­gungs­er­klä­run­gen ent­spre­chend § 92 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 161 Abs. 2 Satz 1 Vw­GO ein­zu­stel­len. Da­mit ist das an­ge­grif­fe­ne Ur­teil hin­sicht­lich die­ses An­trag­stel­lers ge­gen­stands­los ge­wor­den; es ent­fal­tet in­so­weit kei­ne Rechts­wir­kun­gen mehr (§ 173 Vw­GO i.V.m. § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO).

15 Be­züg­lich der Nor­men­kon­troll­an­trä­ge der An­trag­stel­ler zu 1 bis 4 ist die Re­vi­si­on zu­läs­sig, aber nur teil­wei­se be­grün­det.

16 Die Re­vi­si­on wur­de wirk­sam durch den Ma­gis­trat der An­trags­geg­ne­rin ein­ge­legt. Des­sen ge­setz­li­che Be­fug­nis zur Au­ßen­ver­tre­tung der Kom­mu­ne und da­mit auch zu de­ren ge­richt­li­cher Ver­tre­tung ge­mäß § 62 Abs. 3 Vw­GO ist ge­mäß § 71 Abs. 1 Satz 1 HGO un­be­schränkt und nicht be­schränk­bar. Auf die Fra­ge, ob die Stadt­ver­ord­ne­ten­ver­samm­lung nach § 51 Nr. 18 HGO im In­nen­ver­hält­nis über die Fort­füh­rung des Rechts­streits zu ent­schei­den hat­te, kommt es da­nach nicht an. Ob et­was an­de­res bei rechts­miss­bräuch­li­cher Aus­nut­zung der Ver­tre­tungs­be­fug­nis gel­ten könn­te, kann of­fen blei­ben, weil kein Miss­brauch vor­liegt. Die ge­richt­li­che Ver­tei­di­gung kom­mu­na­ler Sat­zun­gen zählt zur Auf­ga­be des Ma­gis­trats, Be­schlüs­se des Ver­tre­tungs­or­gans zu voll­zie­hen. Von ei­nem Rechts­miss­brauch könn­te al­len­falls die Re­de sein, wenn der Pro­zess ei­nem Be­schluss der Stadt­ver­ord­ne­ten­ver­samm­lung zu­wi­der ge­führt wür­de (so StGH Wies­ba­den, Ur­teil vom 13. Ju­ni 2001 - P.​St. 1562 - NVwZ-RR 2002, 64). Das war und ist hier nicht der Fall.

17 Die Re­vi­si­on ist je­doch nur be­grün­det, so­weit sie die Nor­men­kon­troll­an­trä­ge der An­trag­stel­ler zu 2 bis 4 be­trifft. Die An­nah­me des an­ge­grif­fe­nen Ur­teils, die­se An­trä­ge sei­en zu­läs­sig, be­ruht auf ei­ner un­rich­ti­gen An­wen­dung des § 47 Abs. 2 Satz 1 Vw­GO und er­weist sich auch nicht aus an­de­ren Grün­den als rich­tig (§ 137 Abs. 1, § 144 Abs. 4 Vw­GO). Da­ge­gen hat die Vor­in­stanz dem Nor­men­kon­troll­an­trag der An­trag­stel­le­rin zu 1 im Er­geb­nis zu Recht statt­ge­ge­ben.

18 1. Die An­trä­ge der An­trag­stel­ler zu 2 bis 4 hät­te der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof als un­zu­läs­sig ab­leh­nen müs­sen.

19 a) Al­ler­dings un­ter­liegt § 5 Abs. 3 Satz 4 der Ent­schä­di­gungs­sat­zung der An­trags­geg­ne­rin ge­mäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 Vw­GO i.V.m. § 15 HessAGV­w­GO der ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Nor­men­kon­trol­le. Zu den un­ter dem Lan­des­ge­setz ste­hen­den Rechts­vor­schrif­ten im Sin­ne des § 47 Abs. 1 Vw­GO zäh­len auch un­ter­ge­setz­li­che Re­ge­lun­gen or­gan­schaft­li­cher Rech­te der Ge­mein­de­ver­tre­tung und ih­rer Un­ter­glie­de­run­gen. Die ver­wal­tungs­ge­richt­li­che Nor­men­kon­trol­le ist nicht nur bei Rechts­sät­zen im for­mel­len und ma­te­ri­el­len Sin­ne statt­haft. Sie wird dar­über hin­aus - in ent­spre­chen­der An­wen­dung des § 47 Abs. 1 Vw­GO - auf Bin­nen­rechts­vor­schrif­ten er­streckt, um die Pro­zes­s­öko­no­mie zu för­dern, den Rechts­schutz zu be­schleu­ni­gen und die Ver­wal­tungs­ge­rich­te zu ent­las­ten (BVer­wG, Be­schluss vom 15. Sep­tem­ber 1987 - 7 N 1.87 - Buch­holz 310 § 47 Vw­GO Nr. 17 = ju­ris Rn. 6 ff.; vgl. Ur­teil vom 20. No­vem­ber 2003 - 4 CN 6.03 - BVer­w­GE 119, 217 <220>).

20 b) Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 Vw­GO, der bei kom­mu­nal­ver­fas­sungs­recht­li­chen Nor­men­kon­trol­len ent­spre­chend auf or­gan­schaft­li­che Rech­te an­zu­wen­den ist, sind die An­trag­stel­ler zu 2 bis 4 aber nicht an­trags­be­fugt. Sie kön­nen we­der als Frak­ti­ons­mit­glie­der noch als Man­dats­trä­ger gel­tend ma­chen, durch die an­ge­grif­fe­ne Rechts­vor­schrift oder de­ren An­wen­dung in ei­ge­nen or­gan­schaft­li­chen Rech­ten ver­letzt zu sein oder in ab­seh­ba­rer Zeit ver­letzt zu wer­den.

21 An­ders als nach der frü­he­ren, bis zum 31. De­zem­ber 1996 gel­ten­den Fas­sung des § 47 Abs. 2 Satz 1 Vw­GO vom 2. Au­gust 1993 (BGBl. I S. 1442) kann ein Nor­men­kon­troll­an­trag nicht mehr von al­len ge­stellt wer­den, die durch die an­ge­grif­fe­ne Vor­schrift oder de­ren An­wen­dung ei­nen Nach­teil er­lit­ten ha­ben oder ab­seh­bar er­lei­den wer­den. Viel­mehr setzt die An­trags­be­fug­nis nun­mehr vor­aus, dass der An­trag­stel­ler gel­tend ma­chen kann, ge­gen­wär­tig oder in ab­seh­ba­rer Zeit in ei­ge­nen (sub­jek­ti­ven oder or­gan­schaft­li­chen) Rech­ten ver­letzt zu wer­den. Au­ßer­dem muss sich die gel­tend ge­mach­te Ver­let­zung sei­ner Rech­te aus der an­ge­grif­fe­nen Vor­schrift selbst oder aus de­ren An­wen­dung er­ge­ben.

22 Als ei­ge­ne Rech­te kön­nen die An­trag­stel­ler zu 2 bis 4 nicht das Recht auf gleich­be­rech­tig­te Teil­ha­be an den Frak­ti­ons­zu­wen­dun­gen, son­dern nur ih­re Man­dats­rech­te gel­tend ma­chen. Nach der vor­in­stanz­li­chen Aus­le­gung des § 36a Abs. 4 Satz 1 HGO, die der re­vi­si­ons­recht­li­chen Prü­fung ge­mäß § 137 Abs. 1, § 173 Vw­GO i.V.m. § 560 ZPO zu­grun­de zu le­gen ist, be­grün­det die­se kom­mu­nal­recht­li­che Vor­schrift nur Rech­te der Frak­tio­nen und nicht - auch - der Frak­ti­ons­mit­glie­der. Ei­ne Pro­zess­stand­schaft sieht § 47 Abs. 2 Vw­GO nicht vor.

23 Der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof hält ei­ne Ver­let­zung von Man­dats­rech­ten der An­trag­stel­ler zu 2 bis 4 für mög­lich, weil der Aus­schluss der An­trag­stel­le­rin zu 1 von Frak­ti­ons­zu­wen­dun­gen nach­tei­li­ge Fol­gen für die freie Man­dats­aus­übung und die Man­dats­gleich­heit der Frak­ti­ons­mit­glie­der (vgl. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG) ha­ben kön­ne. Das an­ge­grif­fe­ne Ur­teil über­sieht je­doch, dass die Mög­lich­keit ei­ner Ver­let­zung die­ser Rech­te nach § 47 Abs. 2 Satz 1 Vw­GO nur dann zur An­trags­be­fug­nis führt, wenn es sich um ei­ne Rechts­ver­let­zung durch die an­ge­grif­fe­ne Vor­schrift selbst oder de­ren An­wen­dung han­del­te. Da­zu müss­te die Rechts­ver­let­zung auf die an­ge­grif­fe­ne Vor­schrift zu­rück­ge­hen und sich ihr zu­ord­nen las­sen (BVer­wG, Ur­teil vom 17. De­zem­ber 1998 - 1 CN 1.98 - BVer­w­GE 108, 182 <184>).

24 Bei kom­mu­nal­ver­fas­sungs­recht­li­chen Nor­men­kon­trol­len setzt dies vor­aus, dass die an­ge­grif­fe­ne Vor­schrift or­gan­schaft­li­che Rech­te des An­trag­stel­lers zum Ge­gen­stand hat und ent­we­der schon durch ih­re Re­ge­lungs­wir­kung oder je­den­falls mit ih­rem Voll­zug in die­se Rech­te ein­greift. Da­ge­gen ge­nügt nicht, dass die Re­ge­lung or­gan­schaft­li­che Rech­te an­de­rer Or­ga­ne - sei es auch ei­nes Or­gans, dem der An­trag­stel­ler an­ge­hört - oder Rech­te an­de­rer Or­gan­tei­le be­schnei­det und dass dies mit­tel­bar fak­ti­sche Nach­tei­le - auch - für die Aus­übung or­gan­schaft­li­cher Rech­te des An­trag­stel­lers ha­ben kann (zum par­al­le­len Pro­blem bei der ver­fas­sungs­recht­li­chen Ab­gren­zung zwi­schen Ein­grif­fen in par­la­men­ta­ri­sche Frak­ti­ons­rech­te und Rech­te der Frak­ti­ons­mit­glie­der vgl. BVerfG, Be­schluss vom 3. No­vem­ber 1982 - 2 BvH 3/80 - BVerf­GE 62, 194 <202 f.>). Die­se Kon­kre­ti­sie­rung der An­trags­be­fug­nis in kom­mu­nal­ver­fas­sungs­recht­li­chen Nor­men­kon­trol­len er­gibt sich aus der Be­son­der­heit or­gan­schaft­li­cher Rech­te, die bei der ent­spre­chen­den An­wen­dung des § 47 Abs. 2 Vw­GO zu be­rück­sich­ti­gen ist.

25 § 47 Abs. 2 Vw­GO geht er­kenn­bar da­von aus, dass Au­ßen­rechts­sät­ze den Ge­gen­stand der Nor­men­kon­trol­le bil­den. Sein Wort­laut ver­langt, dass die Ver­let­zung sub­jek­tiv-öf­fent­li­cher In­di­vi­du­al­rech­te gel­tend ge­macht wird. Sol­che Rech­te sind häu­fig grund­recht­lich un­ter­mau­ert und auch ge­gen mit­tel­ba­re fak­ti­sche staat­li­che Ein­grif­fe ge­schützt. Ent­spre­chend wird ei­ne An­trags­be­fug­nis nicht nur der Norm­adres­sa­ten, son­dern auch durch den Norm­voll­zug mit­tel­bar be­las­te­ter Drit­ter er­wo­gen (vgl. et­wa BVer­wG, Ur­teil vom 11. De­zem­ber 2003 - 4 CN 10.02 - BVer­w­GE 119, 312 <315 ff.>). Bei kom­mu­nal­ver­fas­sungs­recht­li­chen Nor­men­kon­trol­len kommt dies nicht in Be­tracht. Dort kön­nen nur or­gan­schaft­li­che Rech­te gel­tend ge­macht wer­den, die den Or­ga­nen und Or­gan­tei­len der Kom­mu­nal­ver­fas­sung - bei­spiels­wei­se dem Ge­mein­de­vor­stand, der Ge­mein­de­ver­tre­tung, ih­ren Frak­tio­nen und den ein­zel­nen kom­mu­na­len Man­dats­trä­gern - je­weils als be­stimm­te und be­grenz­te Be­fug­nis­se zwecks Auf­ga­ben­tei­lung oder ge­gen­sei­ti­ger Kon­trol­le zu­ge­wie­sen sind. In dem dar­aus ent­ste­hen­den Ge­flecht wech­sel­sei­tig auf­ein­an­der be­zo­ge­ner Be­fug­nis­se ist je­des Or­gan und Or­gan­teil für die Wahr­neh­mung und Ver­tei­di­gung - nur - sei­ner ei­ge­nen Rech­te in Ab­gren­zung zu den Rech­ten al­ler an­de­ren Or­ga­ne und Or­gan­tei­le zu­stän­dig.

26 Ein nor­ma­ti­ver Ein­griff in Rech­te ei­nes Or­gans oder Or­gan­teils setzt vor­aus, dass der An­wen­dungs­be­reich der Re­ge­lung sich auf das je­wei­li­ge Or­gan oder Or­gan­teil er­streckt. Ei­ne An­trags­be­fug­nis le­dig­lich "dritt­be­trof­fe­ner" Or­ga­ne oder Or­gan­tei­le schei­det da­mit aus. Das gilt auch, wenn es sich um Or­gan­tei­le des be­trof­fe­nen Or­gans oder um ein Or­gan han­delt, dem ein be­trof­fe­nes Or­gan­teil an­ge­hört. Zwar mö­gen Ein­grif­fe in die Rech­te des un­mit­tel­bar von der Re­ge­lung be­trof­fe­nen Or­gans oder Or­gan­teils die tat­säch­li­chen Rah­men­be­din­gun­gen für die Wahr­neh­mung der Rech­te nicht von die­ser Re­ge­lung er­fass­ter Or­ga­ne oder Or­gan­tei­le ver­än­dern. Dar­in liegt aber kein von § 47 Abs. 2 Satz 1 Vw­GO vor­aus­ge­setz­ter nor­ma­ti­ver Ein­griff in die­se Rech­te, son­dern nur ei­ne fak­ti­sche nach­tei­li­ge Aus­wir­kung ei­nes sol­chen Ein­griffs in Rech­te an­de­rer (vgl. BVerfG, Be­schluss vom 3. No­vem­ber 1982 - 2 BvH 3/80 - BVerf­GE 62, 194 <202 f.>; BVer­wG, Ur­teil vom 5. Ju­li 2012 - 8 C 22.11 - BVer­w­GE 143, 240 Rn. 20).

27 Den nur fak­tisch nach­tei­lig "Dritt­be­trof­fe­nen" ei­ne An­trags­be­fug­nis ne­ben dem Or­gan oder Or­gan­teil zu­zu­ge­ste­hen, das vom nor­ma­ti­ven Ein­griff be­trof­fen ist, wür­de dem Zu­wei­sungs­ge­halt des von die­sem Ein­griff er­fass­ten or­gan­schaft­li­chen Rechts wi­der­spre­chen. Das Or­gan, in des­sen Recht die Vor­schrift ein­greift, müss­te da­mit rech­nen, dass sei­ne Or­gan­tei­le oder an­de­re dritt­be­trof­fe­ne Or­ga­ne ge­gen sei­nen Wil­len ei­nen Nor­men­kon­troll­an­trag zur Ver­tei­di­gung sei­nes Rechts und zur Ab­wehr ih­rer mit­tel­ba­ren fak­ti­schen Be­ein­träch­ti­gung stel­len. Die Aus­deh­nung der An­trags­be­fug­nis auf mit­tel­bar-fak­tisch dritt­be­trof­fe­ne Or­ga­ne und Or­gan­tei­le wi­der­sprä­che auch dem Sinn und Zweck der Ein­be­zie­hung kom­mu­nal­ver­fas­sungs­recht­li­cher Vor­schrif­ten in die ver­wal­tungs­ge­richt­li­che Nor­men­kon­trol­le. Sie wür­de zu ei­ner Ver­viel­fa­chung von Ver­fah­ren be­tref­fend ein- und den­sel­ben Ge­gen­stand füh­ren, die der Pro­zes­s­öko­no­mie ab­träg­lich wä­re. Au­ßer­dem wür­de sie die re­strik­ti­ve ge­setz­li­che Re­ge­lung der An­trags­be­fug­nis un­ter­lau­fen.

28 Die denk­ba­ren Nach­tei­le für die Man­dats­wahr­neh­mung der An­trag­stel­ler zu 2 bis 4 sind da­nach nicht als Ver­let­zung ih­rer Man­dats­rech­te durch die an­ge­grif­fe­ne Sat­zungs­re­ge­lung selbst oder de­ren An­wen­dung im Sin­ne des § 47 Abs. 2 Satz 1 Vw­GO ein­zu­ord­nen. Die an­ge­grif­fe­ne Sat­zungs­be­stim­mung re­gelt we­der den Be­stand von Man­dats­rech­ten oder de­ren Aus­übung, noch be­zieht sie die An­trag­stel­ler zu 2 bis 4 als Frak­ti­ons­mit­glie­der in an­de­rer Wei­se in ih­ren An­wen­dungs­be­reich ein. Die mög­li­chen Nach­tei­le er­schöp­fen sich viel­mehr in mit­tel­ba­ren fak­ti­schen Be­ein­träch­ti­gun­gen (vgl. BVer­wG, Ur­teil vom 5. Ju­li 2012 - 8 C 22.11 - BVer­wG 143, 240 Rn. 20) und kön­nen da­her kei­ne An­trags­be­fug­nis ver­mit­teln.

29 2. Den Nor­men­kon­troll­an­trag der An­trag­stel­le­rin zu 1 hat die Vor­in­stanz da­ge­gen zu Recht für zu­läs­sig und - im Er­geb­nis - auch für be­grün­det ge­hal­ten.

30 Die An­trag­stel­le­rin zu 1 ist als teil­rechts­fä­hi­ge Un­ter­glie­de­rung der Ge­mein­de­ver­tre­tung ent­spre­chend § 61 Nr. 2 und § 47 Abs. 2 Satz 1 Vw­GO be­tei­lig­ten­fä­hig und an­trags­be­rech­tigt. Ge­mäß § 47 Abs. 2 Satz 1 Vw­GO ist sie auch an­trags­be­fugt, weil sie gel­tend ma­chen kann, durch § 5 Abs. 3 Satz 4 der Ent­schä­di­gungs­sat­zung in ih­rem Recht auf gleich­be­rech­tig­te Teil­ha­be an den Mit­teln für Frak­ti­ons­zu­wen­dun­gen ver­letzt zu wer­den (vgl. § 36a Abs. 4 HGO i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG).

31 Das an­ge­grif­fe­ne Ur­teil geht zu­tref­fend da­von aus, dass § 5 Abs. 3 Satz 4 der Ent­schä­di­gungs­sat­zung rechts­wid­rig und un­wirk­sam ist, weil er Art. 3 Abs. 1 GG ver­letzt. Zu Recht hat es den bun­des­recht­li­chen Maß­stab der Un­gleich­be­hand­lung im all­ge­mei­nen Gleich­heits­satz und nicht in der Wahl­rechts­gleich­heit ge­se­hen. Die An­nah­me, die Un­zu­läs­sig­keit des ge­wähl­ten Dif­fe­ren­zie­rungs­kri­te­ri­ums er­ge­be sich aus ei­nem Ver­stoß ge­gen Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG, trifft je­doch nicht zu. Viel­mehr ist aus­schlag­ge­bend, dass die Be­nach­tei­li­gung der von der Sat­zungs­re­ge­lung be­trof­fe­nen Frak­tio­nen nicht durch ei­nen sach­li­chen Grund im Sin­ne des Art. 3 Abs. 1 GG ge­recht­fer­tigt wird. Die Fra­ge, ob die Un­gleich­be­hand­lung ver­hält­nis­mä­ßig ist, stellt sich da­her nicht mehr.

32 a) Ge­mäß § 36a Abs. 4 Satz 1 HGO kann die Ge­mein­de den Frak­tio­nen der Ge­mein­de­ver­tre­tung Mit­tel aus ih­rem Haus­halt zu den säch­li­chen und per­so­nel­len Auf­wen­dun­gen für die Ge­schäfts­füh­rung ge­wäh­ren. Der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof ver­steht die Vor­schrift als Er­mes­sen­s­er­mäch­ti­gung, die der ein­zel­nen Frak­ti­on kei­nen An­spruch auf Frak­ti­ons­zu­wen­dun­gen ver­mit­telt, son­dern nur ein Recht auf er­mes­sens­feh­ler­freie, gleich­be­rech­tig­te Be­rück­sich­ti­gung bei der Ver­tei­lung et­wai­ger, für Zu­wen­dun­gen be­reit­ge­stell­ter Mit­tel. Die­se Aus­le­gung der ir­re­vi­si­blen Re­ge­lung (§ 137 Abs. 1 Vw­GO) ist mit Bun­des­recht ver­ein­bar (zum ver­gleich­ba­ren § 35a Abs. 3 der Säch­si­schen Ge­mein­de­ord­nung vgl. BVer­wG, Ur­teil vom 5. Ju­li 2012 - 8 C 22.11 - BVer­w­GE 143, 240 Rn. 14). Macht die Ge­mein­de von der Er­mäch­ti­gung Ge­brauch, muss sie den all­ge­mei­nen Gleich­heits­satz (Art. 3 Abs. 1 GG) be­ach­ten. Die­ser gilt als Be­stand­teil des all­ge­mei­nen Rechts­staats­ge­bots nicht nur für Rechts­be­zie­hun­gen zwi­schen Bür­ger und Staat, son­dern auch für die kom­mu­nal­ver­fas­sungs­recht­li­chen Rechts­be­zie­hun­gen zwi­schen der Ge­mein­de und den Frak­tio­nen ih­res Ge­mein­de­ra­tes.

33 Zu Recht hat der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof es ab­ge­lehnt, den strik­te­ren, aus der Wahl­rechts­gleich­heit ab­zu­lei­ten­den Maß­stab streng for­ma­ler Gleich­be­hand­lung an­zu­wen­den, der Dif­fe­ren­zie­run­gen nur aus zwin­gen­den Grün­den zu­lässt. Das Ge­bot stren­ger Gleich­be­hand­lung gilt grund­sätz­lich nur für die Wahl und den Wahl­vor­gang; es setzt sich nach der Wahl in der Man­dats­gleich­heit der Ge­wähl­ten fort (vgl. BVerfG, Ur­teil vom 21. Ju­li 2000 - 2 BvH 3/91 - BVerf­GE 102, 224 <238 f.>). In­wie­weit dies nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG - oder dem ein­schlä­gi­gen Lan­des­recht - auch für die Mit­glie­der kom­mu­na­ler Ver­tre­tungs­or­ga­ne gilt, kann hier of­fen blei­ben. Aus der Man­dats­gleich­heit der Ge­wähl­ten folgt kei­ne streng for­ma­le Gleich­heit der Frak­tio­nen, weil die­se ih­re Rechts­stel­lung nicht eben­so wie Man­dats­trä­ger un­mit­tel­bar aus der Wahl her­lei­ten (BVer­wG, Ur­teil vom 5. Ju­li 2012 - 8 C 22.11 - BVer­w­GE 143, 240 Rn. 18 f.).

34 Ent­ge­gen dem an­ge­grif­fe­nen Ur­teil ist die um­strit­te­ne Sat­zungs­be­stim­mung auch nicht am grund­recht­li­chen Ver­bot der Be­nach­tei­li­gung we­gen der po­li­ti­schen Auf­fas­sung ge­mäß Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG zu mes­sen. Frak­tio­nen sind kei­ne Grund­rechts­trä­ger. Als Tei­le der Ge­mein­de­ver­tre­tung ge­hö­ren sie zu den kom­mu­na­len Or­ga­nen. Da­mit sind sie Teil des Staa­tes, der durch die Grund­rech­te ver­pflich­tet wird, und nicht Grund­rechts­be­rech­tig­te.

35 Ein über die Grund­rechts­ge­währ­leis­tung hin­aus­ge­hen­der all­ge­mei­ner rechts­staat­li­cher Grund­satz, der auf in­ner­staat­li­che Rechts­ver­hält­nis­se an­zu­wen­den wä­re, ist Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG nicht zu ent­neh­men. Das Ver­bot der Be­nach­tei­li­gung we­gen der po­li­ti­schen Auf­fas­sung schützt ei­ne in­di­vi­du­el­le, höchst­per­sön­li­che Über­zeu­gung. Es er­gänzt die Ge­währ­leis­tung der Mei­nungs­frei­heit (Art. 5 Abs. 1 GG) und gilt eben­so wie die­se nur für Grund­rechts­trä­ger.

36 Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG als ob­jek­tiv-recht­li­che Ge­währ­leis­tung her­an­zu­zie­hen, ist schlie­ß­lich nicht mit der Er­wä­gung zu be­grün­den, die Un­gleich­be­hand­lung der Frak­tio­nen knüp­fe an po­li­ti­sche Auf­fas­sun­gen der ein­zel­nen Frak­ti­ons­mit­glie­der an. Zwar be­nach­tei­ligt die an­ge­grif­fe­ne Vor­schrift Frak­tio­nen, die aus Ver­tre­tern er­kenn­bar ver­fas­sungs­feind­li­cher Par­tei­en oder Ver­ei­ni­gun­gen be­stehen. Die­ses Kri­te­ri­um be­zieht sich nach dem Wort­laut und dem Zweck der Re­ge­lung aber nicht auf grund­recht­lich ge­schütz­te par­tei- oder ver­eins­po­li­ti­sche Äu­ße­run­gen und Be­tä­ti­gun­gen. Es stellt viel­mehr dar­auf ab, dass Frak­ti­ons­mit­glie­der als kom­mu­na­le Man­dats­trä­ger in der Ge­mein­de­ver­tre­tung als Ver­tre­ter ver­fas­sungs­feind­li­cher Par­tei­en oder Ver­ei­ni­gun­gen auf­tre­ten und mit ih­rer Frak­ti­ons­ar­beit de­ren Zie­le ver­fol­gen. Da die Vor­in­stanz das Dif­fe­ren­zie­rungs­kri­te­ri­um nicht nä­her aus­ge­legt hat, steht § 137 Abs. 2 Vw­GO sei­ner re­vi­si­ons­ge­richt­li­chen Aus­le­gung nicht ent­ge­gen. Die­se stimmt im Üb­ri­gen mit den vor­in­stanz­li­chen Fest­stel­lun­gen zur Be­grün­dung der Sat­zungs­än­de­rung und zum Voll­zug der Vor­schrift über­ein. Dar­aus er­gibt sich, dass die Sat­zungs­än­de­rung nicht auf in­di­vi­du­el­le, au­ßer­halb der Frak­ti­ons­tä­tig­keit ge­äu­ßer­te Über­zeu­gun­gen oder auf Par­tei- oder Ver­eins­mit­glied­schaf­ten von Frak­ti­ons­mit­glie­dern re­agier­te, son­dern dar­auf, dass die­se ih­re or­gan­schaft­li­che Tä­tig­keit im Ge­mein­de­rat am Pro­gramm der ver­fas­sungs­feind­li­chen Par­tei oder Ver­ei­ni­gung ori­en­tier­ten und als Frak­ti­on die­ser Par­tei auf­tra­ten (zur Mög­lich­keit des Be­stehens meh­re­rer Frak­tio­nen ein- und der­sel­ben Par­tei vgl. Verf­GH Stutt­gart, Ur­teil vom 13. De­zem­ber 2017 - 1 GR 29/17 - DVBl. 2018, 644 Rn. 63).

37 b) Die an­ge­grif­fe­ne Vor­schrift ver­stö­ßt ge­gen Art. 3 Abs. 1 GG. Der all­ge­mei­ne Gleich­heits­satz ge­bie­tet, we­sent­lich Glei­ches gleich und we­sent­lich Un­glei­ches nach sei­ner Ei­gen­art ver­schie­den zu be­han­deln. Der Norm­ge­ber muss für sei­ne Un­ter­schei­dun­gen und Nicht­un­ter­schei­dun­gen ei­nen ver­nünf­ti­gen, sich aus der Na­tur der Sa­che er­ge­ben­den oder sonst­wie ein­leuch­ten­den Grund an­ge­ben kön­nen. Das gilt für Be­las­tun­gen und Be­güns­ti­gun­gen glei­cher­ma­ßen (stRspr, vgl. BVerfG, Be­schlüs­se vom 8. Ju­ni 2004 - 2 BvL 5/00 - BVerf­GE 110, 412 <431> und vom 17. April 2008 - 2 BvL 4/05 - BVerf­GE 121, 108 <119>, Ur­teil vom 30. Ju­li 2008 - 1 BvR 3262/07 u.a. - BVerf­GE 121, 317 <369 f.>, je­weils m.w.N.).

38 aa) Die sach­li­chen Grün­de, die Un­gleich­be­hand­lun­gen bei der Ge­wäh­rung von Frak­ti­ons­zu­wen­dun­gen recht­fer­ti­gen kön­nen, sind durch de­ren ge­setz­lich be­stimm­ten Zweck vor­ge­ge­ben. Sol­che Zu­wen­dun­gen die­nen da­zu, die säch­li­chen oder per­so­nel­len Auf­wen­dun­gen der Frak­tio­nen für ih­re Ge­schäfts­füh­rung ganz oder teil­wei­se zu de­cken (36a Abs. 4 Satz 1 HGO). Sie sind auch auf die­sen Zweck be­grenzt (BVerfG, Ur­teil vom 13. Ju­ni 1989 - 2 BvE 1/88 - BVerf­GE 80, 188 <231>) und dür­fen kei­nes­falls zur Fi­nan­zie­rung der "hin­ter" den Frak­tio­nen ste­hen­den Par­tei­en zweck­ent­frem­det wer­den. Dar­aus folgt, dass Frak­ti­ons­zu­wen­dun­gen nach ei­nem Maß­stab ver­teilt wer­den müs­sen, der sich am tat­säch­li­chen oder er­wart­ba­ren Be­darf der je­wei­li­gen Frak­tio­nen für ih­re Ge­schäfts­füh­rung ori­en­tiert (BVer­wG, Ur­teil vom 5. Ju­li 2012 - 8 C 22.11 - BVer­w­GE 143, 240 Rn. 17). Da­von ab­wei­chen­de, ei­ner be­darfs­ori­en­tier­ten Ver­tei­lung wi­der­spre­chen­de Kri­te­ri­en kön­nen ei­ne Dif­fe­ren­zie­rung nicht recht­fer­ti­gen. Das gilt auch für das von der an­ge­grif­fe­nen Vor­schrift ver­wen­de­te Kri­te­ri­um, das dar­auf ab­stellt, ob die Frak­ti­on aus Ver­tre­tern er­kenn­bar ver­fas­sungs­feind­li­cher Par­tei­en oder Ver­ei­ni­gun­gen be­steht. Die po­li­ti­sche Aus­rich­tung ei­ner Frak­ti­on oder ih­rer Mit­glie­der steht zu ih­rem Ge­schäfts­füh­rungs­be­darf in kei­ner­lei sach­li­chem Zu­sam­men­hang.

39 bb) Die an­ge­grif­fe­ne Dif­fe­ren­zie­rung ist ent­ge­gen der Auf­fas­sung der An­trags­geg­ne­rin auch nicht mit der Ver­fas­sungs­ent­schei­dung für ei­ne wehr­haf­te De­mo­kra­tie oder dem ver­fas­sungs­recht­li­chen Schutz der frei­heit­lich-de­mo­kra­ti­schen Grund­ord­nung zu recht­fer­ti­gen. Da­bei kann of­fen blei­ben, ob und in­wie­weit die­se Ge­sichts­punk­te je­weils als kol­li­die­ren­des Ver­fas­sungs­recht ein­ge­ord­net wer­den und den Gleich­heits­satz ein­schrän­ken kön­nen. Je­den­falls recht­fer­ti­gen sie es nicht, Frak­tio­nen aus Ver­tre­tern "er­kenn­bar ver­fas­sungs­feind­li­cher Par­tei­en/Ver­ei­ni­gun­gen" bei der Ver­tei­lung kom­mu­na­ler Frak­ti­ons­zu­wen­dun­gen zu be­nach­tei­li­gen. Art. 21 Abs. 2 GG in der hier ma­ß­geb­li­chen, bei Er­lass der an­ge­grif­fe­nen Vor­schrift und bis zum 19. Ju­li 2017 gel­ten­den Fas­sung des Ge­set­zes vom 21. De­zem­ber 1983 (BGBl. I S. 1481 - Art. 21 GG a.F.) und Art. 9 GG schlie­ßen ei­ne sol­che Be­nach­tei­li­gung aus.

40 (1) Art. 21 Abs. 2 GG a.F. ver­bot je­de recht­li­che An­knüp­fung an die ver­fas­sungs­feind­li­che Aus­rich­tung ei­ner Par­tei und je­de dar­auf ge­stütz­te straf­recht­li­che oder ad­mi­nis­tra­ti­ve Be­hin­de­rung ih­rer po­li­ti­schen Tä­tig­keit bis zur Fest­stel­lung ih­rer Ver­fas­sungs­wid­rig­keit durch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt (BVerfG, Ur­tei­le vom 17. Au­gust 1956 - 1 BvB 2/51 - BVerf­GE 5, 85 <140>, vom 21. März 1961 - 2 BvR 27/60 - BVerf­GE 12, 296 <LS 1 u. S. 305> und vom 26. Ok­to­ber 2004 - 1 BvE 1/02 und 2/02 - BVerf­GE 111, 382 <410>). An­de­re Sank­tio­nen als die zum Par­tei­ver­bot füh­ren­de Fest­stel­lung der Ver­fas­sungs­wid­rig­keit sah Art. 21 Abs. 2 GG a.F. nicht vor und ließ das Grund­ge­setz sei­ner­zeit nicht zu. Dies be­stä­tigt das Ur­teil des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts vom 17. Ja­nu­ar 2017 - 2 BvB 1/13 - (BVerf­GE 144, 20). Es geht da­von aus, dass je­de Mo­di­fi­zie­rung des Re­ge­lungs­kon­zepts des Par­tei­en­pri­vi­legs ge­mäß Art. 21 Abs. 2 GG a.F. dem ver­fas­sungs­ge­ben­den Ge­setz­ge­ber vor­be­hal­ten war. Als Bei­spiel ei­ner sol­chen Mo­di­fi­zie­rung nennt es die Mög­lich­keit, Par­tei­en, die ein­zel­ne Tat­be­stands­merk­ma­le des Art. 21 Abs. 2 GG a.F., aber nicht sämt­li­che Vor­aus­set­zun­gen der Ver­fas­sungs­wid­rig­keit er­fül­len, von staat­li­cher Fi­nan­zie­rung aus­zu­schlie­ßen. Zu die­sen Par­tei­en zäh­len die so­ge­nann­ten ver­fas­sungs­feind­li­chen Par­tei­en im Sin­ne des (heu­ti­gen) Art. 21 Abs. 3 GG. Sol­che Par­tei­en durf­ten nach Art. 21 Abs. 2 GG a.F. zwar po­li­tisch be­kämpft wer­den, soll­ten bis zur kon­sti­tu­ti­ven Fest­stel­lung ih­rer Ver­fas­sungs­wid­rig­keit aber von je­der recht­li­chen Be­hin­de­rung ih­rer po­li­ti­schen Ak­ti­vi­tät frei sein (BVerfG, Ur­teil vom 17. Ja­nu­ar 2017 - 2 BvB 1/13 - (BVerf­GE 144, 20 Rn. 526, 527 a.E.). Dies schloss je­de im Rang un­ter dem Grund­ge­setz ste­hen­de Re­ge­lung zur Be­nach­tei­li­gung we­gen der Mit­glied­schaft in ei­ner sol­chen Par­tei oder we­gen des Ein­tre­tens für de­ren Zie­le aus. Ver­bo­ten war da­mit auch, den Aus­schluss ei­ner Frak­ti­on von kom­mu­na­len Frak­ti­ons­zu­wen­dun­gen dar­an zu knüp­fen, dass sie aus Ver­tre­tern ver­fas­sungs­feind­li­cher, aber nicht ver­bo­te­ner Par­tei­en be­stand.

41 (2) Auf die Neu­fas­sung des Art. 21 GG durch ver­fas­sungs­än­dern­des Ge­setz vom 13. Ju­li 2017 (BGBl. I S. 2346), mit der die Mög­lich­keit ge­schaf­fen wur­de, ver­fas­sungs­feind­li­che Par­tei­en von staat­li­cher Fi­nan­zie­rung aus­zu­schlie­ßen (vgl. Art. 21 Abs. 3 GG n.F.), kommt es für die vor­lie­gen­de Ent­schei­dung nicht an. Ei­ne im Zeit­punkt ih­res Er­las­ses rechts­wid­ri­ge und des­halb nich­ti­ge Sat­zungs­re­ge­lung kann durch ei­ne spä­te­re, nicht auf die­sen Zeit­punkt zu­rück­wir­ken­de Rechts­än­de­rung nicht wirk­sam wer­den.

42 Un­ab­hän­gig da­von wä­re die an­ge­grif­fe­ne Vor­schrift auch nach ak­tu­el­ler Ver­fas­sungs­rechts­la­ge nicht zu recht­fer­ti­gen. Art. 21 Abs. 3 GG n.F. er­mäch­tigt nur zum bun­des­ge­setz­li­chen Aus­schluss von der Par­tei­en­fi­nan­zie­rung im Sin­ne des Par­tei­en­geset­zes (vgl. Art. 21 Abs. 5 GG n.F. und die Be­grün­dung des Ent­wurfs der Än­de­rung des Art. 21 GG vom 16. Mai 2017, BT-Drs. 18/12357 S. 4 un­ter II. so­wie BT-Drs. 18/12358 S. 6 ff. zum Ent­wurf der Än­de­rung bun­des­ge­setz­li­cher Re­ge­lun­gen). Art. 21 Abs. 4 GG n.F. be­hält die Ent­schei­dung über ei­nen sol­chen Aus­schluss dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt vor. Die Par­tei­en­fi­nan­zie­rung be­zieht sich auf die Mit­wir­kung der Par­tei­en an der po­li­ti­schen Wil­lens­bil­dung des Vol­kes, die dem ge­sell­schaft­li­chen Be­reich zu­zu­ord­nen ist. Sie hat die Be­tei­li­gung an Wah­len und das Er­rin­gen von Man­da­ten zum Ziel. Par­tei­en, die die Vor­aus­set­zun­gen des Art. 21 Abs. 3 GG, nicht aber die des Ab­sat­zes 2 der Vor­schrift er­fül­len (ver­fas­sungs­feind­li­che Par­tei­en), von der Par­tei­en­fi­nan­zie­rung aus­zu­schlie­ßen, ver­sagt die­sen die staat­li­che Mit­fi­nan­zie­rung ih­rer Teil­nah­me am po­li­ti­schen Wett­be­werb im Vor­feld der Wah­len.

43 Der Aus­schluss von Frak­ti­ons­zu­wen­dun­gen be­trifft da­ge­gen die Fi­nan­zie­rung der Ar­beit ei­ner Un­ter­glie­de­rung der de­mo­kra­tisch ge­wähl­ten Volks­ver­tre­tung, die als Tä­tig­keit ei­nes staat­li­chen Or­gans oder Or­gan­teils dem staat­li­chen Be­reich zu­zu­ord­nen ist. Das gilt auch für die Tä­tig­keit der kom­mu­na­len Frak­tio­nen als Un­ter­glie­de­run­gen der Ge­mein­de­ver­tre­tung. Wie be­reits dar­ge­legt, sind Frak­ti­ons­zu­wen­dun­gen nicht zur Fi­nan­zie­rung et­wa "hin­ter" den Frak­tio­nen ste­hen­der Par­tei­en be­stimmt und dür­fen da­zu auch nicht zweck­ent­frem­det wer­den (BVer­wG, Ur­teil vom 5. Ju­li 2012 - 8 C 22.11 - BVer­w­GE 143, 240 Rn. 19). Die von der An­trags­geg­ne­rin gel­tend ge­mach­te Ver­flech­tung von Frak­ti­ons- und Par­tei­ar­beit ins­be­son­de­re auf kom­mu­na­ler Ebe­ne mag die Ab­gren­zung im Ein­zel­fall er­schwe­ren, so­weit die Frak­tio­nen ge­setz­lich nicht nur be­fugt sind, an der Wil­lens­bil­dung und Ent­schei­dungs­fin­dung in der Ge­mein­de­ver­tre­tung mit­zu­wir­ken, son­dern auch, ih­re Auf­fas­sung in­so­weit öf­fent­lich dar­zu­stel­len (§ 36a Abs. 3 Halbs. 2 HGO). Die Ab­gren­zung wird da­durch je­doch we­der un­be­stimmt noch un­mög­lich. Nach der zi­tier­ten Vor­schrift darf sich die Öf­fent­lich­keits­ar­beit der Frak­tio­nen nur auf de­ren Mit­wir­kung an der Wil­lens­bil­dung und Ent­schei­dungs­fin­dung in der kom­mu­na­len Ver­tre­tung be­zie­hen. All­ge­mein­po­li­ti­sche Stel­lung­nah­men sind da­mit eben­so aus­ge­schlos­sen wie par­tei­po­li­ti­sche Äu­ße­run­gen oh­ne Be­zug zur Agen­da der Ge­mein­de­ver­tre­tung. Der in § 36a Abs. 4 Satz 3 HGO ge­for­der­te Ver­wen­dungs­nach­weis und die in § 5 Abs. 3 Satz 2 und 3 der Ent­schä­di­gungs­sat­zung ge­trof­fe­nen Re­ge­lun­gen er­mög­li­chen ei­ne wirk­sa­me Kon­trol­le der Mit­tel­ver­wen­dung, die ei­ne Zweck­ent­frem­dung von Frak­ti­ons­zu­wen­dun­gen zur ver­deck­ten Par­tei­en­fi­nan­zie­rung aus­schlie­ßt.

44 Ei­ner Gleich­set­zung von Par­tei­en- und Frak­ti­ons­fi­nan­zie­rung steht über­dies ent­ge­gen, dass die de­mo­kra­ti­sche Le­gi­ti­ma­ti­on der Mit­glie­der der kom­mu­na­len Ver­tre­tung und der von ih­nen ge­bil­de­ten Frak­tio­nen nicht auf der po­li­ti­schen Aus­rich­tung ih­rer Tä­tig­keit be­ruht, son­dern aus ih­rer Wahl und dem da­bei er­run­ge­nen Man­dat folgt. Der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof weist zu Recht dar­auf hin, dass die­se de­mo­kra­ti­sche Le­gi­ti­ma­ti­on nicht schon durch die Mit­glied­schaft des Man­dats­trä­gers in ei­ner ver­fas­sungs­feind­li­chen Par­tei oder durch des­sen Be­tä­ti­gung für die­se en­det, son­dern erst durch ein Ver­bot der Par­tei ge­mäß Art. 21 Abs. 2 GG a.F., das zum Man­dats­ver­lust führt (vgl. § 35 Abs. 1 Satz 1 des Hes­si­schen Kom­mu­nal­wahl­ge­set­zes - KWG - vom 7. März 2005 - GVBl. I S. 197).

45 (3) Un­zu­läs­sig ist nach Art. 9 Abs. 2 GG auch die an­ge­grif­fe­ne sat­zungs­recht­li­che Un­gleich­be­hand­lung von Frak­tio­nen aus Ver­tre­tern ver­fas­sungs­feind­li­cher (Wäh­ler-)Ver­ei­ni­gun­gen. Eben­so wie Art. 21 Abs. 2 GG a.F. schlie­ßt Art. 9 GG je­de Be­nach­tei­li­gung von Frak­tio­nen we­gen ei­ner Zu­ge­hö­rig­keit ih­rer Mit­glie­der zu ver­fas­sungs­feind­li­chen Ver­ei­ni­gun­gen oder de­ren Tä­tig­keit für sol­che Ver­ei­ni­gun­gen aus, bis ge­mäß § 3 des Ver­eins­ge­set­zes (Ver­einsG) in ei­nem förm­li­chen Ver­fah­ren fest­ge­stellt wird, dass der Ver­ein ge­mäß Art. 9 Abs. 2 GG ver­bo­ten ist.

46 c) Weil es schon an ei­nem sach­li­chen Grund für die Un­gleich­be­hand­lung fehlt, stellt sich die Fra­ge der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit der Un­gleich­be­hand­lung nicht mehr. Über­dies hät­te das Ziel der an­ge­grif­fe­nen Vor­schrift, ver­fas­sungs­feind­li­che Par­tei­en und Ver­ei­ni­gun­gen von kom­mu­na­len Frak­ti­ons­zu­wen­dun­gen aus­zu­schlie­ßen, we­gen der ein­schlä­gi­gen ver­fas­sungs­recht­li­chen Be­nach­tei­li­gungs­ver­bo­te nicht für ver­fas­sungs­recht­lich le­gi­tim er­klärt wer­den dür­fen. Die An­nah­me des an­ge­grif­fe­nen Ur­teils, die Sat­zungs­be­stim­mung ver­sto­ße ge­gen Art. 3 Abs. 1 GG, trifft aus den oben dar­ge­leg­ten Grün­den je­doch im Er­geb­nis zu.

47 Die Kos­ten­ent­schei­dung be­züg­lich der An­trag­stel­ler zu 1 bis 4 und der An­trags­geg­ne­rin er­gibt sich aus § 154 Abs. 1 und 2 so­wie § 155 Abs. 1 und § 159 Vw­GO. Hin­sicht­lich des An­trag­stel­lers zu 5 be­ruht sie auf § 161 Abs. 2 Vw­GO. Es ent­spricht der Bil­lig­keit un­ter Be­rück­sich­ti­gung des Sach- und Streit­stan­des im Zeit­punkt der Tei­ler­le­di­gung, ihm die Kos­ten be­züg­lich des er­le­dig­ten Ver­fah­rens­teils auf­zu­er­le­gen. Bei strei­ti­ger Ent­schei­dung dar­über wä­re er aus den­sel­ben Grün­den un­ter­le­gen wie die An­trag­stel­ler zu 2 bis 4. Die Quo­te­lung ent­spre­chend § 155 Abs. 1 Vw­GO be­rück­sich­tigt die (hin­sicht­lich des An­trag­stel­lers zu 5 nach Ab­schluss des vor­in­stanz­li­chen Ver­fah­rens be­en­de­te) Mit­glied­schaft der An­trag­stel­ler zu 2 bis 5 in der An­trag­stel­le­rin zu 1.